De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie werd ingesteld bij koninklijk besluit van 30 september 1998 en heeft van de regering de volgende opdracht gekregen: "De Staatscommissie heeft tot taak advies uit te brengen over de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven kan worden, inclusief de juridische aspecten en overige
consequenties, daarbij in elk geval beziende:
a. hoe de eventuele invoering van de gekozen burgemeester zich daartoe zou verhouden en welke juridische en andere consequenties daaraan verbonden zouden zijn;
b. de combinatie of spreiding van verkiezingen.
 

De Staatscommissie brengt uiterlijk 1 januari 2000 advies uit."
 

De commissie zelf benoemde haar doel als: ''De commissie concentreert zich op het ontstaan, de betekenis en de eventuele consequenties van een verondersteld toenemend dualisme in de lokale democratie''.
 

De nota van toelichting bij het instellingsbesluit bevat het volgende: "Op een aantal punten is het lokaal bestuursmodel aan herziening toe. In het regeerakkoord wordt gekozen voor een – in de praktijk reeds in gang gezette – ontwikkeling naar meer dualisme op lokaal niveau. Omdat het bij de dualisering van het lokaal bestuursmodel om een ingrijpende wijziging gaat, is het van groot belang dat de verschillende aspecten in samenhang diepgaand worden onderzocht, afgewogen en uitgewerkt." 

Hieruit blijkt dat de staatscommissie niet is opgedragen advies uit te brengen over de wenselijkheid van dualisering van het lokaal bestuursmodel maar over de vormgeving daarvan. De commissie heeft haar opdracht echter zo opgevat dat tevens is onderzocht welke algemene ontwikkelingen op gemeentelijk niveau van belang zijn voor de vormgeving van een lokaal dualistisch stelsel. Op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de commissie bovendien enige aandacht geschonken aan de betekenis van haar bevindingen voor de provincies.