In 1975 klonken er binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en vanuit de diverse gemeenten en provincies steeds meer geluiden dat er een betere afstemming betreffende het complementair bestuur noodzakelijk was. De algemene opvatting was dat de afstemming tussen het Rijk en lagere overheden beter geregeld diende te worden en dat hiervoor verbeterde wetgeving noodzakelijk was. 

Om deze problematiek het hoofd te bieden werd er vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken de Werkgroep Complementair Bestuur ingesteld om een “nadere studie van ruimere strekking” te doen op dit gebied. 

De werkgroep werd ingesteld per ministeriële beschikking op 14 mei 1976 en kreeg de volgende opdracht mee:

• Een nader onderzoek in te stellen naar de verschillende verschijningsvormen van complementair bestuur, hetzij deze zich presenteren als praktijkvormen van experimenteel karakter, hetzij zij gestalte hebben gekregen in (voor-)ontwerpen van wet, hetzij zij te vinden zijn in reeds van kracht zijnde wetgeving in de ruimste zin, waaronder ook gewestregelingen worden inbegrepen;
  • Een nader onderzoek in te stellen naar de meer algemene problemen welke onderkend worden bij analyse van de verschijningsvormen van complementair bestuur, als onder a bedoeld;
  • Een nader onderzoek in te stellen in hoeverre, ter ondervanging van de gesignaleerde problemen van algemene aard, wettelijke regeling als basis voor complementair besturen noodzakelijk dan wel gewenst is;
  • Een nader onderzoek in te stellen in hoeverre er, bij wettelijke regeling, aanleiding bestaat voor algemene regeling in de vorm van een raamwet en/of voor bijzondere regeling in afzonderlijke wetten;
  • Het eventueel ontwerpen van modellen voor de gewenste wettelijk regeling(en) en desgewenst het uitbrengen van adviezen anderszins, waartoe het onderzoek, als aangegeven onder de punten a tot en met d, heeft geleid.

De werkgroep bestond uit de volgende leden:

• Dr. J. van der Poel (voorzitter), plaatsvervangend chef van de Directie Binnenlands Bestuur van het ministerie van Binnenlandse Zaken;
• Jhr. Drs. P.A.C. Beelaerts van Blokland, burgemeester van Amstelveen;
• Dr. J Bulthuis, griffier der Staten van Overijssel;
• H.A.A. Degen, directeur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten;
• Dr. S.O. van Poelje, algemeen wetenschappelijk adviseur van het Instituut voor Bestuurswetenschappen;
• Mr. Dr. R.J. In ’t Veld, hoofd van de dienst planning, informatiesysteem en allocatie van het Bureau van de Rijksuniversiteit Leiden;
• Mr. W. Konijnenbelt, medewerker van de stafafdeling Grondwetszaken van het ministerie van Binnenlandse Zaken
• Mr. D.W.P. Ruiter, hoofd van de afdeling juridische zaken en bestuursaangelegenheden van het Gewest Gooi en Vechtstreek;

Verder waren er twee secretarissen aangesteld:

• Mr. Drs. L.C. Brinkman, medewerker van het bureau van de Secretaris-Generaal bij het ministerie van Binnenlandse Zaken
• Mr. J.C.I. de Pree, medewerker van de Directie Binnenlands Bestuur bij het ministerie van Binnenlandse Zaken.

De werkgroep kreeg als doel mee om, indien mogelijk, voor 1 juni 1977 een eindverslag aan te bieden. Uiteindelijk bleek de opdracht en het onderzoek een stuk omvangrijker dan vooraf gedacht. Het eindrapport van de Werkgroep Complementair Bestuur verscheen dan ook pas op 10 september 1980. De regering reageerde middels een standpunt in 1981 op het rapport. Dit standpunt leidde uiteindelijk tot de herziening van de Gemeentewet en de Provinciewet.