Het denkbeeld van de oprichting van een vereniging van gemeenten in ons land is ontstaan in de kring van het bestuur van de ‘Onderlinge Risico-Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten’. In deze vereniging, die was opgericht in 1906, en die ten doel had de aangesloten gemeenten onderling het risico te doen dragen voortvloeiende uit de Ongevallenwet 1901, kan men de eerste vorm zien van een geregelde samenwerking van gemeenten in ons land. De bestuursleden van deze vereniging, die allen ook bestuurders waren van gemeenten, kwamen op de gedachte om deze samenwerking uit te breiden tot andere gebieden  van de gemeentelijke werkzaamheid. Het takenpakket van gemeenten breidde zich uit en sommige gemeentebestuurders gingen het als een gemis voelen dat er geen landelijke organisatie was die bijvoorbeeld voor alle gemeenten de informatie zou kunnen verzamelen waaraan elk afzonderlijk wel eens de behoefte aan had. Het bureau van zo’n organisatie zou voor de gemeenten nauwlettend de wetgeving kunnen volgen. Het zou bij regering of parlement kunnen aankloppen als gemeentelijke belangen geschaad dreigden te worden. Verder zou zo’n organisatie voor al haar leden gezamenlijk bijvoorbeeld steenkolen en cokes kunnen inkopen voor de gemeentelijke gasfabrieken. Daarvan viel veel profijt te verwachten. In 1910 was een eerste bijeenkomst van een aantal burgemeesters en wethouders waarin de mogelijkheid werd besproken om een Vereniging van gemeentebesturen op te richten. De initiatiefnemers nodigden alleen gemeenten uit met meer dan 10.000 inwoners. Uiteindelijk vond op 28 februari 1912 de oprichtingsvergadering plaats van de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten (VNG), in het stadhuis van ’s-Gravenhage. Op deze bijeenkomst waren 26 van de 28 toegetreden gemeenten vertegenwoordigd. In oktober van dat jaar volgde de Koninklijke goedkeuring en het bureau van de VNG begon op 1 maart 1913 daadwerkelijk te functioneren. Per die datum benoemde het bestuur mej. C.M.W. Roem tot adjunct-directeur. De heer M.C. Braat jr. werd door het bestuur per 1 mei 1913 tot directeur benoemd, maar hij trok zich alsnog terug.  Het duurde derhalve nog tot 2 september 1913 eer de eerste directeur (de heer J. Simons) in dienst trad.

Om te voldoen aan de behoefte van de gemeenten aan een onafhankelijke en objectieve financiële controle richtte het bestuur in 1914 het Verificatiebureau op, naderhand officieel genaamd Centraal bureau voor verificatie en financiële adviezen, Accountantskantoor van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. 

De kleine gemeenten verenigden zich ook. In 1914 werd de Vereniging van kleine stedelijke en plattelandsgemeenten opgericht. Twee jaar later ging zij op in de VNG, die het toelatingscriterium van 10.000 inwoners had laten vallen.

Het voortbestaan van de VNG is in de eerste jaren onzeker geweest. De meeste gemeenten bleven de kat uit de boom kijken. De paar honderd gemeenten die het lidmaatschap wel hadden aangedurfd, waren merendeels klein. Zij betaalden een halve cent per inwoner.

Pas na de Eerste Wereldoorlog kwam de Vereniging goed tot ontwikkeling. De contributie werd verdubbeld en steeds meer gemeenten, ook grote zoals Amsterdam, Rotterdam en Utrecht sloten zich aan.

De eigenlijke opbouw van het bureau van de VNG begon in 1918. Mr. A. Jonker werd in dat jaar directeur en na zijn komst is de Vereniging krachtig tot ontwikkeling gekomen. De adviezen van de VNG bestreken al gauw vrijwel alle terreinen van de gemeentelijke bemoeienis en al vanaf het begin stuurde de Vereniging adressen naar regering en parlement over wettelijke maatregelen die voor de gemeenten van belang waren.

In 1920 waren er al 626 gemeenten aangesloten, die 82% van de bevolking omvatten. In de jaren twintig slaagden bestuur en directie erin het vertrouwen te winnen van zowel de kleine als de grote gemeenten en bovendien ook van de centrale overheid. In die jaren is de basis gelegd voor de organisatie die zou uitgroeien tot een belangrijke instelling in ons staatsbestel.

Om de gemeenten te helpen bij de ordening van hun archieven richtte de VNG in het begin van de jaren twintig het Registratuurbureau op. Dit bureau begon met twintig aangesloten gemeenten en is in 1966 samengevoegd met het Bureau personeelsbeheer en organisatie, dat daarna de naam Centraal adviesbureau voor organisatie, documentatie, registratuur en personeelsbeheer (ODRP) is gaan voeren.

Vanaf 1922 had de VNG een eigen orgaan “Weekblad voor gemeentebelangen” geheten.

In de tweede helft van de jaren twintig werden ook de eerste vaste commissies in het leven geroepen. In 1926 vormde de VNG een vaste commissie voor werkloosheidszaken, een jaar later gevolgd door een vaste commissie voor onderwijszaken. Meer vaste commissie kende de Vereniging voor de Tweede Wereldoorlog niet. Pas na de oorlog zijn voor veel meer taakvelden aparte commissies van gemeentebestuurders in het leven geroepen.

In de beginperiode gebeurde het overigens nog wel eens, dat een gemeente haar lidmaatschap opzegde. Zo vormde bijvoorbeeld voor verscheidene kleine gemeenten de contributie een bezwaar. In 1928 constateerde men dat in 7 jaar tijd al 32 opzeggingen waren binnengekomen, maar dat verschijnsel is van voorbijgaande aard geweest.

Zeven gemeenten met meer dan 40.000 inwoners hebben in 1934 onder leiding van de VNG het Centraal Orgaan opgericht. Voluit luidde de naam: Centraal orgaan van de gemeenschappelijke regeling betreffende behandeling van gemeentelijke personeelsaangelegenheden. De bedoeling van het Centraal Orgaan  was het brengen van meer uniformiteit in de arbeidsvoorwaarden van gemeenten. De secretariaat van het Centraal Orgaan werd door de VNG vervuld.

Bij het 25-jarig bestaan in 1937 werd Melick en Herkenbosch geboekt als duizendste lid. Aan het eind van dat jaar waren er nog 55 gemeenten niet aangesloten.

Een aparte vorm van dienstverlening aan de leden is altijd de centrale inkoop van goederen geweest. In 1937 is de centrale inkoop tot een aparte functie uitgegroeid. Het bestuur stelde er een afzonderlijk bureau voor in: het Centraal Inkoopbureau (CIB).

In 1939 richtte de Vereniging het Instituut voor bestuurswetenschappen op, dat zowel tot doel had de bevordering van vorming en opleiding van ambtenaren als van het bestuurswetenschappelijk onderzoek.

Kort na de Tweede Wereldoorlog zette de Vereniging haar eerste stappen als uitgever. Gemeenten konden zich abonneren op een gedrukte uitgave van de “Officiële Bekendmakingen”. In 1947 werd het eigen orgaan “Weekblad voor gemeentebelangen” opgevolgd door “De Nederlandse Gemeente”. In datzelfde jaar begon de VNG ook de uitgave van de maandbladen “Gemeentefinanciën” en “Overheidsdocumentatie” en van het tweemaandelijkse tijdschrift “Bestuurswetenschappen”.

De onstuimige groei van het apparaat van de Vereniging dateert van na de Tweede Wereldoorlog. Behalve met maatschappelijke ontwikkelingen, hing dat ook samen met de persoon van de hoofddirecteur. Het beleid van Jonker was er steeds op gericht geweest het werkterrein van de VNG tot enkele hoofdzaken te beperken. Dit leidde tot een klein apparaat. De heer N. Arkema, die Jonker van het begin af ter zijde stond en hem in 1942 was opgevolgd, was meer expansionistisch. Door de veel actievere rol van de overheid steeg na de oorlog in alle gemeenten het peil van de publieke voorzieningen. Dit vroeg de aandacht van de Vereniging. Ook geheel nieuwe onderwerpen dienden zich aan, zoals krotopruiming, de bestrijding van lucht- en waterverontreiniging, het achterblijven van de scholenbouw, het adviseren over sportaccommodaties en zwembaden, de recreatie, het verkeer en het parkeren. 

Vanaf 1950 zijn alle Nederlandse gemeenten lid van de VNG. De toenmalige Zeeuwse gemeente Overslag meldde zich in dat jaar als laatste lid aan.

In 1961 werd de heer J.M.P.J. Verstegen hoofddirecteur. Hij had een groot aandeel bij het tot stand brengen van enkele belangrijke nieuwe instellingen zoals het Instituut Ziektekostenvoorzieningen Ambtenaren (IZA) en de Stichting tot ontwikkeling van de automatisering bij de gemeenten (SOAG). Uit de jaren zestig dateert ook de onderzoeksafdeling SGBO (sociaal- geografisch- en bestuurskundig onderzoek) Daarnaast zijn verscheidene nieuwe verenigingscommissies in de jaren zestig gevormd voor bijvoorbeeld bejaardenzorg, bestuurlijke organisatie, binnengemeentelijke decentralisatie, bevolkings-aangelegenheden en internationale aangelegenheden. 

Voor de uitvoering van zowel de individuele dienstverlening aan de leden ( toen ook wel de servicefunctie genoemd) als van het commentariëren van de producten van vooral de rijksoverheid (toen ook wel de spreekbuisfunctie genoemd) was een aanzienlijke uitbreiding van het personeel nodig. Telde het Verenigingsbureau in mei 1940 20 medewerkers, tegen het eind van de jaren zestig waren dit er al 127. Eind jaren 80 waren dit er zo tegen de 400, waarvan ruim 100 bij afdelingen die uitsluitend betaalde diensten aanboden, zoals het Centraal Inkoopbureau (CIB), de onderzoeksafdeling SGBO en de VNG-Uitgeverij.

Toen mr. L.G van Reijen op 1 maart 1969 hoofddirecteur werd telde de Vereniging 935 leden, te weten 934 gemeenten en het openbaar lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders. Bovendien waren er elf gewesten als buitengewoon lid aangesloten bij de Vereniging. Van Reijen stond bij zijn optreden als hoofddirecteur voor twee essentiële problemen. De financiële positie werd onder invloed van de inflatie snel slechter en de huisvesting was zeer inefficiënt. Beide problemen zijn in het begin van de jaren zeventig opgelost. Het financiële probleem door de invoering van een nieuw contributiereglement en het huisvestingsprobleem door de aankoop van “De Willemshof” aan de Nassaulaan 12 te Den Haag.

In de jaren zeventig is de interne structuur van de Vereniging aanzienlijk versterkt. Onder leiding van Van Reijen is vorm gegeven aan de noodzakelijke coördinatie en samenwerking tussen de verschillende bureaus van de VNG. Vele kleine adviesafdelingen werden samengebracht in drie sectoren, die elk onder leiding van een directeur kwamen te staan.

De Vereniging deed oorspronkelijk weinig aan publiciteit. In 1969 is de VNG haar voorlichting professioneel gaan verzorgen. Dit was de eerste stap naar de politisering die zo kenmerkend was voor de ontwikkeling van de Vereniging in de jaren zeventig. De politieke voorkeur van een directeur of bestuurder, voor zover burgemeester, was vaak onbekend. In de jaren zeventig is de politieke kleur een van de belangrijkste criteria geworden bij benoeming in bestuur en directie van de VNG. Afspiegeling aan de politieke verhoudingen op dat moment werd belangrijk gevonden uit een oogpunt van herkenbaarheid bij de achterban als bij regering en parlement.

Na ruim tien jaar hoofddirecteurschap werd Van Reijen op 1 december 1979 opgevolgd door prof.drs. E.L. Berg. Hij kreeg begin jaren tachtig te maken met een moeilijk moment voor de VNG. In 1982 namelijk besloot de gemeenteraad van de gemeente Breda, in een poging de begroting rond te krijgen, tot opzegging van het lidmaatschap van de VNG. Breda kwam al gauw weer terug op het besluit, maar de VNG realiseerde zich dat de kreet ‘onze leden’ een verregaande vereenvoudiging was van de gemeenten met hun benoemde en gekozen bestuurders en veel grotere aantallen ambtenaren met zeer uiteenlopende bezigheden. Vanaf dat moment is de VNG zich veel klantgerichter gaan opstellen . De informatieverstrekking kreeg vanaf dat moment grotere  aandacht afgestemd op de onderscheidende beleidsvelden.